1. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.

Взаимодействия региональных  и  центральных органов власти в

1992 – 1993 годах определялись в основном  стремлением  центра  к

системному реформированию  экономики,  а  регионов  – к защите от

“негативных” последствий реформ.  При этом часть регионов стреми-

лась максимально  использовать возникающие в процессе реформ воз-

можности для экономического продвижения,  другая  часть  пыталась

скорректировать само направление экономического реформирования.

Эти взаимодействия проходят в  весьма  сложной  политической

обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным

возможностям ветвей власти,  в условиях ослабленности  институтов

национальной государственности,  высокого  уровня социальной нап-

равленности, ограниченной  лояльности   силовых   государственных

структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика

взаимодействия центра и регионов?  Особая острота проблемы в том,

что во-первых,  качественно  видоизменяются экономические отноше-

ния, которые находятся в  начале  длительного  этапа  становления

рынка; во-вторых,  качественно  обновляются  и также находятся на

начальном этапе не менее  длительного  становления  федерализм  и

местное самоуправление.

Структуризация власти  на  федеральном  уровне   традиционно

рассматривалось как производная противоречий между представитель-

ной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента.

Региональная политика федеральных властей в понимании прези-

дентский структур должна включать такие элементы, как:

1) конституционный процесс (правовое  определение  отношений

между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-

рующими Федерацию в целом);

2) согласование  интересов  территорий  с различным статусом

(национальные республики – области) и различных этнических групп.

Экономическая составляющая  региональной политики рассматривается

президентскими структурами скорее,  как средство решения, как они

считают, действительных  проблем  –  сохранение целостности госу-

дарства и поддержание межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-

ная угроза.  Для удержания под контролем  центробежных  тенденций

главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-

ных принципов (равноправие субъектов  Федерации,  единство  госу-

дарственного строя,  отсутствие внутренних экономических границ).

Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих  прин-

ципов не  реально,  ставка делается на разработку и осуществление

“новой региональной стратегии российского  государства”,  направ-

ленной на  преодоление  дифференциации  регионов по уровню жизни,

развитие межрегионального сотрудничества, а также “переход от уз-

коэкономических к  более  широким – общественным и социальным це-

лям”.

Реалистичность постановки  таких  целей  весьма сомнительна.

Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-

роениях президентских экспертов, – это необходимость быстрого ре-

формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-

тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-

нистрации считают,  что в этом случае “каждый  уровень  государс-

твенной власти  будет  по-настоящему независим от других” (именно

в этом случае единство Федерации будет соблюдаться  неукоснитель-

но). Для  укрепления  такого единства намечается также обеспечить

приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно  разг-

раничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-

тельно определения  реального статуса регионов.  С одной стороны,

утверждается, что регионы не  являются  субъектами  экономических

отношений, с другой – что регионы обладают определенными полномо-

чиями в регулировании экономического поведения на их  администра-

тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-

ния видится в создании Федерального фонда регионального развития,

ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов

и формируемого за счет территориальной ренты,  изымаемой в  более

благоприятных регионах.

Правительство.

В отличие  от  президентской администрации правительственные

структуры в качестве  приорететных  целей  региональной  политики

выдвигают в основном экономические.  Ключевым элементом такой по-

литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-

мирование экономических  отношений  ради  скорейшего  преодоления

кризиса переходного периода.

Правительство также  занимает  более жесткую позицию относи-

тельно претензий региональных  властей  на  руководство  деятель-

ностью экономических субъектов.

Региональная политика правительства,  блокирована межведомс-

твенными противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-

нальных проблем

Несмотря на предположение о том,  что новые структуры предс-

тавительной власти  на федеральном уровне станут лоббистскими ма-

шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-

ким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов  от-

дельных отраслей  ( в основном АПК,  ТЭК и финансовые структуры).

Совет Федерации все глубже увязает  в  разбирательстве  межнацио-

нальных проблем.  Частично это объясняется согласием исполнитель-

ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-

ности.

Отсутствие скоординированной региональной политики  обуслов-

лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но

и отсутствием давления со стороны регионов.  С одной стороны, фе-

деральным властям  удалось уверить региональные элиты в своей го-

товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило  уро-

вень претензий  на  общее изменение курса),  с другой – произошли

существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-

левых элит  в  регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-

ческим спадом и приватизацией,  меняющими “статусные веса” участ-

ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-

онов, однако при этом не превращаются в региональные  по  крайней

мере в сознании правящих элит.  Руководители регионов обеспокоены

обеспокоены проблемами локальных рынков труда,  неплатежей и кри-

зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально

данные проблемы решены быть не могут.

89 административных территорий в рамках Российской Федерации

включают 55 областей и краев,  два города федерального подчинения

(Москва и Санкт-Петербург),  21 республику и 11 автономных терри-

торий.

Согласно новой конституции, республики пользуются определен-

ными привилегиями,  что служит источником недовольства со стороны

других субъектов Федерации.  Часто утверждается,  что  республики

имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-

литики и что их права по контролю за использованием природных ре-

сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор  1992  года,  на котором обосновывается

разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими

административными уровнями,  является нечетким и противоречивым в

части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот

факт, что  большинство  республик беднее многих областей и краев,

мог бы в принципе объяснить различную структуру движения  бюджет-

ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-

венное преимущество республик в отношениях с  центром  состоит  в

том, что  на  них  распространяется  положение о централизованном

назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то  время  как  в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-

сийского правительства боролось с традиционалистами в  парламенте

и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-

ональными элитами и выборными региональными органами власти.  Ос-

новной конфликт  разворачивался не столько по поводу приватизации

или открытия экономики внешнему миру,  столько в  отношении  двух

базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-

берализации цен.

Позицию многих  представителей местной элиты – бывшие работ-

ника аппарата,  коммунистической партии, директора крупных предп-

риятий, господствующие  на  провинциальной  политической  арене –

можно выразить так:  “Стабилизация,  но не на  моей  территории”.

Местные политические  руководители в России оказывают давление на

центр с целью сохранения дотаций производителям в своих  регионах

и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-

дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни

их развития и наличие ресурсов,  перспективы адаптации к рыночной

экономике, а  также политические предпочтения местных руководите-

лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-

ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов,  влияющих на  темпы

малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-

жено, что статистически значимыми оказались лишь различные  поли-

тических  ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-

ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-

тельным.  Это же справедливо в отношении индекса региональной за-

висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-

шиностроение,  которые, как считается, серьезно “страдают” от ре-

форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах

к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-

ку лишь очень небольшое  количество  административных  территорий

возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-

ников реформ.  В настоящее время это города Москва,  санкт-петер-

бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.

Естественно предположить,  что бюджетные перечисления  между

разными уровнями  управления России характеризуются существенными

различиями. Формально имеет место процесс “дележа снизу вверх”, в

ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-

ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-

редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.

Финансовые механизмы региональной политики сегодня  являются

мощнейшим рычагом ее действительного становления.