ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД НАДАННЯ МІСЦЕВИМ БЮДЖЕТАМ ТРАНСФЕРТІВ З ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ

В усіх з проаналізованих країн існують певні системи вертикальних бюд­жетних трансфертів, що є завершальною ланкою міжбюджетних фінансових відносин. Вони покликані забезпечити нормальне функціонування місцевих колективів і доповнити такі їх елементи, як місцеві податки і збори, участь у загальнонаціональних податках. У деяких країнах система ПБТ доповнюєть­ся горизонтальними трансфертами, що характеризують відносини між бюд­жетами одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинутих країнах (див. табл.22).

Яким вимогам має відповідати оптимальна система ПБТ? В одній з пуб­лікацій Світового банку зазначено, що вона має:

— враховувати відмінності у фінансових потребах територій за умов чітко визначеної сфери їх відповідальності;

— компенсувати відмінності між урядами одного рівня щодо потенцій­ної можливості фінансувати видатки:

— створювати стимули для зростання ступеня використання місцевими органами власного доходного потенціалу;

— бути стабільною, передбачуваною, відповідати динаміці потреб тери­торій;

— не заохочувати марнотратство суспільних коштів. У цілому в досліджуваних країнах ПБТ становлять досить вагому частку доходів місцевих бюджетів. Причому; як видно з таблиці 21,  вагоміша частка ПБТ — у країнах унітарного типу (особливо Франція, Польща, Латвія), тоді як у федеративних (ФРН; Росія) -” вона нижче. Це потверджує висновок, зроблений ще у 70-ті роки у доповіді щодо країн з розвинутою ринковою економікою Мак-Дугласом Комісії Європейського Співтовариства: рівень пе­рерозподілу між регіонами в унітарних державах вищий, ніж у федеративних’.

Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації ПБТ щодо їх джерел, ме­ханізмів розподілу та ступеня свободи використання, що практикується фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів стосовно досліджуваних країн дозволяє з’ясувати найбільш загальні особливості системи ПБТ як такої.

1. Формування фонду ПВТ може здійснюватися як:

а) часткові відрахування віл одного або деяких податків, що надходять до держбюджету;

б) щорічні асигнування держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих колективів.

Огляд джерел фонду ПБТ поданий у таблиці

Таблиця 19. Джерела фонду ПБТ у різних країнах

Загалом вважається, що найстабільнішою частиною ПБТ є ті, джерело яких прив’язане до доходів бюджету, хоч повної стабільності такий підхід не дає. На наш погляд, найбільшу стабільність з огляду на джерело мають дотації у Франції (ГДФ). У країнах із стабільною економікою ПБТ, що мають приро­ду бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела (ФРН, Франція, Польща). Такого підходу намагаються дотримуватися й у Росії. Що стосується зв’язаних ПБТ, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків. Як бачимо, країни з трансформаційною економікою (Латвія, Литва, Україна) не в змозі забезпечити стабільного дже­рела ПБТ, а тому віддають перевагу бюджетним асигнуванням, обсяг яких за­лежить від можливостей бюджету та політичного фактора.

2. Світова практика виділяє такі методи розподілу ПБТ:

а) пропорційно фінансовій силі (доходам) місцевого колективу;

б) багатофакторна формула;

в) компенсація фактичних видатків місцевих колективів

г) як частина річного бюджету місцевого колективу. Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв’язаних ПБТ — перший та третій. Огляд методів розподілу бюджетних дотацій, який практикується у різних країнах, подано в таблиці 20.

Таблиця 20. Методи розподілу бюджетних дотацій

Як видно з таблиці 20, при розподілі дотацій більшість країн надає пере­вагу формулам, оскільки вони дають змогу більш об’єктивно оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі фор­мула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, вра­хованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відбувається перегляд та уточнення формул. Проте у Франції та Швеції точаться жваві суперечки відносно правомірності вклю­чення у формулу певних показників.

3. Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв’язаними ПБТ (субвенції та субсидії) та незв’язаними. Чим істотніша частка бюджетних дотацій у ПБТ — тим більшу свободу мають місцеві колективи. Дуже часто поряд з об’єктив­ними чинниками найвагомішими тут виявляються політичні, а саме: нама­гання центру забезпечити собі лояльність регіонів. Так, у Росії це виявилось у різкому зростанні частки незв’язаних трансфертів. Така ж картина — у Швеції, хоча тут першу роль відіграли економічні фактори. Як видно з таб­лиці 21, у країнах із стабільною економікою та розвинутими традиціями само­врядування саме бюджетні дотації відіграють головну роль (ФРН, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше — зв’язані трансферти (Польща, Латвія, до останнього часу Росія). Загалом про опти­мальне співвідношення між формами ПБТ навряд чи можна говорити. Про оптимізацію може йтися лише в окремій країні, хоча тенденція до глоба­лізації ПБТ у світі існує.

Таблиця 21. Співвідношення різних видів ПБТ (у % до доходів місцевих колективів)

Слід зазначити, що у багатьох країнах бюджетні дотації застосовуються як інструмент фінансового вирівнювання, хоча останнє може здійснюватися і безпосередньо між територіальними колективами. Найбільшого рівня роз­будови цих інструментів посягли у ФРН та Швеції.

Таблиця 22. Наявність спеціальних механізмів фінансового вирівнювання

серед місцевих колективів

Ефективність функціонування системи ПБТ в окремих країнах прямо пов’язана із ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної закріпленості ПБТ у досліджуваних країнах дуже відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити ФРН, Францію, Швецію. Так, у ФРН визначення основних виді» ПБТ землям закріплені в Основному За­коні (так звана Фінансова конституція). Механізм надання ПБТ визначаєть­ся спеціальними законами (“Про вирівнювання різної економічної сили зе­мель”, “Про фінансову допомогу Федерації…”, законами про окремі види грошових виплат, віднесених до спільної компетенції). У Франції основні види ПБТ визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністра­тивний кодекс по місцевому самоврядуванню. Кодекс комун тощо.

У країнах, що переживають період становлення нових засад місцевого самоврядування, законодавство відрізняється більшою різноманітністю, яка, проте, не позбавляє їх необхідності по декілька разів переглядати одні й ті самі законодавчі акти, поновлені згідно з новими умовами. В більшості країн прийнято закони про місцеве самоврядування, де визначено фінансові основи місцевої влади і види ПБТ, які еони можуть отримувати; є також і закони про місцеві бюджети, де визначається доходна база місцевих колек­тивів, їх права на отримання ПБТ.

Обсяг ресурсів для ПБТ у розрізі їх окремих видів визначається закона­ми про бюджет, які приймаються щорічно. Вони створюють нормативну ба­зу ПБТ у країнах, де поки що немає спеціальних законів щодо окремих їх форм, але роблять процес їх надання непередбачуваним та нестабільним, ос­кільки в багатьох з цих країн бюджети мають великі дефіцити. Це скорочує фінансові ресурси для підтримки місцевого самоврядування, а негативний ефект підсилюється затягуванням бюджетних дебатів, частими корекціями бюджетних видатків.

Однак у постсоціалістичних країнах іде інтенсивний процес законотвор­чості в цій галузі, і через певний час вони матимуть досить відпрацьовану нормативну базу надання ПБТ. Що стосується України, то тут нормативна ба­за надання ПБТ практично відсутня. У галузі законотворчості для місцевого самоврядування ми відстали від сусідніх держав на 3—4 роки, що не могло не­гативно не вплинути на розбудову місцевого самоврядування. Проте з прий­няттям нового Основного Закону незалежної України надія на прискорення розбудови фінансових відносин між різними рівнями держави, включаючи і ПБТ, істотно зростає, хоча, на наш погляд, їх засади сформульовані занадто загально, а тому підлягають конкретизації у спеціальному законодавстві.